Política Fiscal

INTRODUÇÃO:

O que é Política Fiscal?

O termo Política Fiscal refere-se ao comportamento e à administração das receitas e despesas do setor público. Conforme indica a definição, a maneira como cada Estado gere seus recursos e obrigações não deve ser obrigatoriamente a mesma, como se existisse um manual descrevendo a “maneira certa” de se executar a política fiscal. As decisões do Estado são resultado de um processo político, em que interesses conflitantes são colocados frente a frente e influenciam na forma como se constitui a estrutura fiscal do Estado nacional.

As despesas do Governo derivam da prestação de serviços e/ou da produção de bens pelo setor público, tais como o pagamento de salários de funcionários públicos, obras, aposentadorias, etc. Atualmente, o pagamento de juros é a parcela mais significativa dentre os gastos do governo federal no Brasil.

As receitas resultam de diversos mecanismos, tais como da arrecadação de impostos e contribuições, venda de títulos públicos e receitas das empresas estatais.

1- CONCEITOS DE POLÍTICA FISCAL:

Para compreender a política fiscal, precisamos agora mostrar alguns conceitos relativos às informações mais comumente utilizadas sobre o tema. Vejamos:

DÉFICIT/SUPERÁVIT – CONCEITOS PRIMÁRIO E NOMINAL:

Conceito Primário: seja ele déficit ou superávit, quando nos referimos ao conceito primário estamos considerando as contas do governo sem incluir pagamentos de juros da dívida (externa ou interna) e sem incluir ajustes financeiros. Então:

Resultado Primário: receitas – despesas (sem incluir despesas financeiras)

Conceito Nominal: seja ele déficit ou superávit, inclui despesas financeiras como pagamento de juros da dívida (interna ou externa), correção monetária e correção cambial. Então:

Resultado Nominal: receitas – despesas (inclui despesas financeiras)

OUTROS CONCEITOS:

Carga Tributária: é o total de impostos, contribuições e taxas arrecadadas pelo Estado em relação ao total de riqueza produzido pelo país durante um certo período de tempo.

Relação Dívida/PIB: é total da dívida em relação ao total de riqueza produzida pelo país num certo período de tempo. É importante ter em mente que existem dois “tipos” básicos de dívida: a dívida pública e a dívida de particulares (financiamentos e empréstimos tomados pela iniciativa privada no exterior).

Contudo, mais importante que definir esses conceitos, é entender como eles interferem no exercício da política fiscal e na vida cotidiana da população.

Exemplo:

2004

• Superávit primário do setor público = R$ 81,1 bilhões (4,6% do PIB)

• Despesas Financeiras Líquidas¹ = R$ 128,2 bilhões

• Déficit nominal = R$ 47,1 bilhões (2,7% do PIB)

2003

• Superávit primário do setor público = R$ 66,2 bilhões (4,3% do PIB)

• Despesas Financeiras Líquidas¹ = R$ 145,2 bilhões

• Déficit nominal = R$ 79 bilhões (5,1% do PIB)

Fonte: notas econômico – financeiras para a imprensa. Banco Central do Brasil

¹ Consideramos aqui além das despesas, entre as quais o pagamento de juros que é feito pelo governo, outras despesas e ajustes financeiros (correção cambial, correção monetária). O governo também obtém receitas financeiras em certas operações que não convém detalhar aqui.

Como podemos ver, apesar do governo ter apresentado resultado primário positivo (ou superávit primário), o total de despesas financeiras foi tal que, nos dois anos mostrados, temos resultado nominal negativo (ou déficit nominal). Isso significa que o governo reservou parte de sua receita para fazer uma espécie de reserva: o superávit primário. Porém, as despesas financeiras mais que compensaram esse aperto fiscal e, ao final, houve déficit nominal. O déficit nominal é, portanto, um valor que representa a parcela dos compromissos assumidos pelo governo que ele não foi capaz de pagar e que passam a compor sua dívida.

Para fazer superávit, o governo precisa aumentar receitas e/ou reduzir despesas (ou seja, gastos com pessoal, saúde, infra-estrutura, educação, etc.). Cabe ao governo definir qual a opção mais vantajosa, ou a que melhor se enquadra aos seus objetivos.

2- OPÇÕES DE POLÍTICA FISCAL

O Governo pode assumir duas posturas (políticas):

POLÍTICA EXPANSIONISTA:

↑ gastos públicos ↓ impostos ⇒ ↑ produção e emprego

Ou seja, ao aumentar os gastos públicos (em obras de infraestrutura, por exemplo) e/ou diminuir a tributação, o governo proporciona uma maior renda disponível para empresas e famílias, com conseqüências benéficas sobre o nível de produção e emprego.

POLÍTICA CONTRACIONISTA:

↓ gastos públicos ↑ impostos ⇒ ↓ produção e emprego

Inversamente, caso o governo decida diminuir seus gastos e/ou aumentar a quantidade de impostos cobrados, a renda disponível para as famílias e empresas se reduzirá e haverá uma tendência à diminuição do nível de emprego e renda.

Para aplicação das políticas econômicas, principalmente a política fiscal, deve-se verificar quais os resultados previstos. Se o alcance dos objetivos envolve custos econômicos ou sociais elevados, ainda que sua eficácia seja comprovada, a política pode não ser recomendável.

3- ATUAÇÃO DO GOVERNO X NÍVEL DE ATIVIDADE:

O governo pode provocar déficit através da Política Fiscal expansionista, visando incentivar um aumento do nível de produção e emprego, ou melhor, elevar o nível de atividade da economia. O governo tem um papel importante para superação de crises econômicas (papel anti-cíclico), pois a intervenção governamental pode evitar efeitos mais duradouros das mesmas.

O aumento dos gastos públicos estimula o aumento da produção das firmas por duas vias: diretamente, quando o setor público compra bens e serviços das empresas e famílias; indiretamente, quando as famílias, de posse de uma renda maior, elevam sua demanda por bens de consumo, e, portanto, as vendas das que atuam neste setor.

A redução de impostos também estimula a produção, visto que permanecerá uma maior renda no setor privado, podendo este reinvestir mais, e que haverá um acréscimo da renda das famílias, podendo estas aumentar o consumo. Então uma redução dos impostos altera o nível de emprego e salário.

Já o aumento dos impostos representa um vazamento da renda do setor privado, que poderia ser alocada à compra de bens e serviços no mercado. Dessa forma, age sobre a demanda agregada (todas as demandas do país) no sentido oposto ao de suas despesas, ou seja, reduz a produção.

Como já vimos, o aumento dos gastos públicos estimula o nível de atividade econômica diretamente e indiretamente (através do consumo). Devido a esse estímulo indireto ao consumo, diz-se que os gastos do governo têm um “efeito multiplicador” sobre a atividade econômica, porque resultam em um aumento mais que proporcional na demanda agregada e também no PIB (Produto Interno Bruto). À medida que esse primeiro aumento da renda começa a estimular novos gastos de consumo, a demanda agregada por bens e serviços é novamente acrescida. Assim, esses novos gastos de consumo vão gerar um novo aumento da renda da economia.

Geralmente, essa tendência a consumir é mais acentuada em economias menos desenvolvidas (países subdesenvolvidos), onde existe um alto grau de concentração de renda (ou número elevado de famílias de baixa renda em comparação com as de renda elevada). Nesses países, quando há um aumento na renda, a tendência a consumir é maior.

Assim, nesses países, um pequeno aumento dos gastos do governo é capaz de produzir um grande impulso na demanda agregada e também no nível de atividade da economia.

Então, podemos concluir que um aumento de gasto público (G) gera aumento no emprego (E), que gera mais salários (W), o que faz aumentar o consumo (C) e, consequentemente, a renda (Y). Aumentando consumo, aumenta a receita (R) do governo, pois mais impostos serão recolhidos. E assim sucessivamente.

4- FINANCIAMENTO:

Como é financiado o déficit?

Ao longo do século XX, na maioria dos países, o setor público aumentou sua participação na atividade econômica, o que o fez incorrer em custosos déficits. Isso implica em necessidades crescentes de financiamento. Para atender a essas necessidades, pode-se contar com três procedimentos:

5.1) Impostos;

5.2) Emissão de moeda;

5.3) Emissão da Dívida Pública.

5.1) Ainda que os impostos apareçam como uma forma natural de se financiar os gastos públicos, eles apresentam uma série de limitações, já que, quando existe déficit, eles são insuficientes para atender os gastos. Além disso, seria uma medida impopular aumentar os impostos, e, em período de recessão, o aumento de impostos iria agravar ainda mais a situação (pois inibiria a produção privada, por exemplo).

5.2) Outro procedimento para tentar enfrentar o déficit público consiste na emissão de moeda (criação de dinheiro). Isso porque o setor público, por meio do Banco Central, é o responsável pela emissão do dinheiro. Poderíamos pensar que recorrendo à emissão monetária atenderíamos às necessidades de financiamento do déficit. Este procedimento, entretanto, implicaria em um grande aumento da pressão inflacionária. Além disso, o dinheiro em poder do público é considerado uma obrigação (dívida) emitida pelo governo.

5.3) A terceira possibilidade para financiar os gastos públicos consiste em emissão de títulos da dívida pública (ver quadro 1), ou seja, o Estado pôr a venda títulos públicos. Essa decisão, no entanto, reduz a quantidade de dinheiro no mercado que poderia ser destinada aos investimentos privados, tendendo a aumentar a taxa de juros: os fundos financeiros são limitados e a emissão de títulos da dívida pública pode reduzir as possibilidades de financiamento da iniciativa privada. Em outros termos, se a oferta de recursos monetários para investimentos é inferior à demanda, a taxa de juros (remuneração do dinheiro) tende a subir.

5- TRIBUTAÇÃO

É a principal e maior forma de receita do Governo. Os impostos são uma imposição do Estado a indivíduos, unidades familiares e empresas, para que paguem uma certa quantidade de dinheiro em relação a determinados atos econômicos (consumo, salários, lucros, etc).

Tipos de impostos:

DIRETOS: incidem sobre patrimônio e renda. Ex.: Imposto de Renda.

INDIRETOS: incidem sobre bens e serviços adquiridos pelas pessoas.

Ex.: ICMS, IPI.

Podem ser ainda:

PROGRESSIVOS: é o caso do imposto direto, ou seja, quanto maior a renda maior é a parcela da renda destinada a pagar impostos.

REGRESSIVOS: é o caso do imposto indireto, ou seja, independentemente da renda, todos pagam o mesmo imposto para adquirir os bens e serviços. Dessa forma, uma parcela maior da renda das pessoas mais pobres é destinada a pagar impostos.

PROPORCIONAIS: seu percentual permanece constante em relação à renda.

Exemplo:

Vamos supor que existam duas famílias com rendas diferentes, mas que consumam a mesma quantidade e variedade de produtos e serviços no período de um mês. Uma das famílias possui renda mensal de R$ 1000,00 e a outra R$ 2000,00. O total de impostos indiretos pagos por cada uma das famílias a cada mês é de R$ 350,00. Vamos imaginar também que o governo estabelece imposto de renda de 15% sobre rendas acima de R$ 1500,00. Qual seria o impacto dessa atuação do Estado sobre a renda dessas famílias?

Como podemos observar, mesmo pagando imposto de renda de 15%, a família com maior renda paga proporcionalmente menos impostos do que a família com menor renda. Porém isso não fica explícito, pois a maioria dos impostos são indiretos e estão embutidos nos preços da mercadoria.

No Brasil a carga tributária atualmente, mesmo após a Reforma Tributária, tem um aspecto extremamente regressivo.

6- QUALIDADE DE VIDA X DISTRIBUIÇÃO DE RENDA:

A qualidade de vida da população está altamente associada à distribuição de renda. Embora não seja seu principal determinante, o conjunto de impostos de um país e também das transferências e pagamentos que o governo faz para a sociedade impacta diretamente na distribuição de renda.

Por meio de uma carga tributária progressiva, com ênfase em impostos incidentes sobre rendas e patrimônio, pode-se atenuar o impacto da concentração de propriedade e dos desníveis nos rendimentos.

A Política Fiscal pode atuar de forma a aumentar o pagamento de transferências para a população com menores rendimentos. Nesse sentido, políticas que favoreçam direitos universais como educação pública, saúde e um sistema previdenciário de caráter solidário são fundamentais.

Além disso, o governo também pode adotar uma política salarial favorável ao trabalhador. Ao ajustar ou estabelecer um salário mínimo corrigido periodicamente, permite que os rendimentos da maior parte da população mantenham seu poder de compra.

CONCLUSÃO

O Estado não pode ser entendido como uma máquina impessoal, eficiente, dotado de razão objetiva e, assim, capaz de delimitar e propor alternativas ótimas aos problemas identificados. Deve-se levar em conta todo o desenvolvimento histórico que, em larga medida, define as prioridades que norteiam as ações públicas.

Não existe uma norma, um conhecimento científico, que estabeleça a maneira “certa” por meio da qual o Estado deve recolher e gastar seus recursos. As decisões estatais passam à margem de critérios estritamente objetivos e impessoais, pois refletem processos em que interesses conflitantes revelam-se. É a disputa política, e não critérios “científicos”, que privilegia algumas políticas (ou opções) em detrimento de outras.