Para obrigar os Estados a cumprir sua palavra

Repressão sangrenta no Egito e na Síria, espionagem generalizada dos EUA, esmagamento da oposição na China: são incontáveis os Estados que transgridem alegremente os princípios jurídicos que eles mesmos ratificaram nos tratados internacionais. É tempo de forçar a aplicação das regras recorrendo à arma do direito?

por Monique Chemillier-Gendreau

A Primavera Árabe, que alguns enterraram meio rápido demais, certamente não terminou de render seus frutos. Um dos mais surpreendentes e inesperados, dada a conjuntura, é o projeto de um tribunal constitucional internacional. A ideia nasceu do desgosto de Moncef Marzouki, atual presidente da República da Tunísia (até que instituições estáveis sejam estabelecidas no país pela Constituinte), diante dos impasses do direito internacional. Sob a ditadura de Zine al-Abidine ben Ali, ele viu uma sucessão de eleições se realizarem num contexto de fraude e terror, sem que os grandes textos internacionais que deveriam garantir as liberdades públicas e a democracia se mostrassem um recurso efetivo.

Na sociedade internacional, embora a democracia seja proclamada valor universal, não existem meios para obrigar sua aplicação. É por isso que agora precisamos recolocar a boa-fé no centro da política e obrigar os representantes dos Estados a agir de acordo com os compromissos assumidos.1 Para isso, é necessário um mecanismo legal que permita monitorar as disposições e práticas constitucionais dos Estados em relação às normas internacionais ligadas aos direitos humanos e às liberdades democráticas. Isso seria coerente com as numerosas constituições que afirmam a superioridade do direito internacional sobre o direito interno.

Se boa-fé significa alguma coisa, certamente implica que não podemos querer ao mesmo tempo uma coisa e seu oposto. Se os Estados aderiram majoritariamente às convenções internacionais que estabelecem, por exemplo, que “todo cidadão tem o direito de: a) tomar parte na direção dos assuntos públicos, seja diretamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos; […] c) ter acesso, em condições gerais de igualdade, às funções públicas de seu país”,2 então as disposições constitucionais ou legislativas nacionais devem confirmar esse direito, e não constituir um obstáculo a ele. O mesmo vale para o direito de todos à “liberdade de pensamento, consciência e religião”. Com base nesse princípio, todas as religiões devem ser respeitadas, mas nenhuma deve ser imposta a ninguém.

Cultura da impunidade

Esquecendo que assumiram um compromisso ao ratificar esses textos, os Estados até agora os têm tratado como afirmações protocolares. E isso apesar da ampla adesão a tais pactos, que reúnem as democracias chamadas “populares” na época da Guerra Fria, alguns Estados mais preocupados com doutrinamento religioso do que com liberdade e até claras ditaduras. Já os países ocidentais, tão orgulhosos de terem originado esses textos, veem aí mais uma vitrine para se passarem por virtuosos do que um verdadeiro compromisso, com consequências sobre suas políticas nacionais.

A degradação das condições nas quais se realizam eleições pelo mundo afora, sobretudo pela manipulação de resultados ou pelo financiamento de campanha questionável; a situação nas prisões, que é, no mundo todo, uma violação fundamental do princípio da dignidade humana; a maneira como são tratados os estrangeiros, muitas vezes com a violação dos princípios estabelecidos pelos textos ligados aos direitos humanos: tudo isso resulta de medidas constitucionais, legislativas ou regulamentares promulgadas pelos Estados, em uma impressionante ignorância dos tratados que eles próprios subscrevem.

O direito internacional não permite impedir essa situação. Isso está ligado à forte contradição sobre a qual foi construída a Carta da Organização das Nações Unidas (ONU), que obstruiu o florescimento de uma comunidade global fundada em valores. Por um lado, ela prega o desenvolvimento do direito internacional, mas, por outro, garante uma concepção de soberania que se opõe a qualquer avanço de um direito internacional universal. E, quando o direito internacional tenta se impor aos Estados soberanos, o faz timidamente, sabendo que estes têm a última palavra, de modo que a cultura da impunidade, assentada no princípio da imunidade, prospera no mundo inteiro. Nenhum órgão judiciário internacional está encarregado de fiscalizar a aplicação dos princípios democráticos pelos Estados. Os órgãos judiciários que existem não tratam precisamente disso e têm um alcance limitado.

O Tribunal Internacional de Justiça de Haia só entra em cena se os dois Estados envolvidos em uma disputa manifestarem seu acordo, e nada pode forçá-los a isso. O Tribunal Penal Internacional, visto como um grande avanço, encarrega-se somente de punir crimes internacionais e continua limitado pelo fato de países que estão entre os mais poderosos do mundo não terem aderido ao seu estatuto. Apenas o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos é uma instância obrigatória para os Estados, detendo o poder de condená-los por suas violações da Carta Europeia dos Direitos Humanos. Mas é um tribunal regional, de alcance geográfico limitado. Assim, desenha-se um vazio na arquitetura institucional do mundo. O projeto tunisiano vem bem a propósito para tapá-lo, em alguns aspectos.

A originalidade do tribunal proposto é que ele está centrado ao mesmo tempo nas liberdades civis – exatamente aquelas que são constitutivas da democracia – e nos direitos do homem, cuja garantia é por si mesma um princípio democrático. Portanto, a defesa da democracia é o coração do projeto.

Os organismos internacionais existentes – eles próprios bem pouco democráticos – oferecem esforços bastante limitados para que os Estados respeitem mais as obrigações assumidas. O Conselho de Direitos Humanos, o Comitê de Direitos Humanos, sem esquecer os organismos regionais, não têm verdadeiros poderes jurisdicionais. Mas as normas resultantes dos Pactos das Nações Unidas ou outras convenções, como as que tratam dos direitos da criança ou dos migrantes, sem contar as inúmeras resoluções da ONU que estabelecem o princípio da legitimidade democrática e detalham as obrigações dos Estados para concretizá-la, constituem hoje uma verdadeira normatividade constitucional internacional. O tribunal concebido pelo projeto tunisiano tem o objetivo de colocá-la em prática.

Esse tribunal aplicaria as regras e os princípios relativos à democracia e às liberdades civis por meio de duas funções: consultiva e contenciosa. No plano consultivo, ele poderia ser interrogado por diversos atores que se inquietem ao ver desenhar-se uma situação contrária aos princípios democráticos: os próprios governos, organizações internacionais universais ou regionais, ONGs, partidos políticos, associações nacionais ou organizações profissionais. Todos poderiam, portanto, apresentar ao tribunal projetos de texto ou textos relacionados à democracia e aos direitos humanos. O tribunal daria um parecer fundamentado, avaliando se o texto apresentado está ou não de acordo com as regras e os princípios relativos à democracia e às liberdades civis.

No plano contencioso, o tribunal poderia ser acionado por indivíduos (com a condição de que tenham um apoio peticionário), órgãos plenários de organizações internacionais universais ou regionais e ONGs. Estes poderiam apresentar qualquer atentado grave (fatos ou atos jurídicos) aos princípios democráticos e às condições democráticas das eleições. O Estado em questão teria de acatar suas decisões de conformidade ou não conformidade.

Seriam 21 juízes – ou mais, se o sucesso do tribunal exigir. Para protegê-los da influência política dos Estados, eles seriam selecionados por meio de um processo com três etapas. Os Estados participariam da elaboração de uma primeira lista de candidatos, cada um indicando um nome. Esta seria submetida a um colegiado composto de juízes do Tribunal Internacional de Justiça e do Tribunal Penal Internacional, e de membros da Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas, ou seja, pessoas que têm, ao mesmo tempo, o melhor conhecimento do direito internacional e o melhor conhecimento do meio dos juristas internacionais. Esse colegiado selecionaria, com base na lista preestabelecida, 42 nomes entre os mais competentes e íntegros. Caberia, enfim, à Assembleia Geral da ONU escolher os 21 juízes dessa lista menor.

Sem ameaçar a soberania

Não há dúvida de que os descontentes invocarão diversos obstáculos. Certamente objetarão que já existe, de maneira variável, dependendo do país e das grandes regiões do mundo, recursos internos e regionais. Esse argumento não convence da inutilidade do novo tribunal, dado que até hoje nenhuma sanção jurisdicional das violações da normatividade constitucional internacional foi organizada. As uniões regionais (africana ou interamericana) previram sanções políticas (suspensão ou exclusão da organização), mas elas se limitam a golpes de Estado. A União Europeia vai mais longe: os artigos 2o e 7odo Tratado da União Europeia preveem sanções para a violação dos princípios democráticos em geral, e os acordos de associação com países terceiros comportam uma cláusula democrática cuja violação leva – pelo menos teoricamente – à suspensão do acordo. O projeto deverá, portanto, articular o novo mecanismo judiciário aos já existentes. É desnecessário dizer que o novo tribunal só será acionado depois de se esgotarem os recursos que o sistema interno do Estado em questão puder oferecer. Do mesmo modo, será preciso prever uma articulação com os procedimentos regionais, onde eles existirem.

Certamente virá à tona o argumento do necessário respeito à soberania dos Estados. Mas, na realidade, em muitos países onde os cidadãos são tentados por ideologias perigosamente nacionalistas, esquece-se esta verdade: o que mais pode protegê-los é o avanço bem controlado do direito internacional, não sua regressão. Especialmente porque, é preciso lembrar, se o direito internacional, afirmando-se, limita o campo da soberania, é esse mesmo direito internacional que produz um acordo entre as soberanias. Com o projeto de tribunal constitucional internacional, não há ameaça à soberania, apenas a exigência de que os compromissos soberanamente assumidos sejam respeitados.

A União Africana já aprovou uma resolução em apoio a esse projeto. Ele será apresentado à Assembleia Geral da ONU ainda em 2013. Os cidadãos do mundo preocupados em fazer a democracia realmente avançar têm uma grande responsabilidade: obter tanto o apoio da chamada “sociedade civil” como o das instâncias nacionais e dos partidos políticos preocupados com avanços reais da democracia. Aos Estados não restará outra opção a não ser adotá-lo, ou então exibir, sem o menor pudor, sua opção pela má-fé.

Monique Chemillier-Gendreau é professora de direito internacional na Unviersidade Paris VII – Denis Diderot.

Ilustração: Laura Teixeira

1 Artigo 26 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 29 de maio de 1969: “Pacta sunt servanda [As convenções devem ser respeitadas]. Qualquer tratado em vigor estabelece um laço entre as partes e por elas deve ser cumprido de boa-fé”. Embora tenha sido ratificada por 113 países, considera-se que essa convenção codifica regras costumeiras, que têm, portanto, valor normativo até  para aqueles que não aderiram formalmente a ela.

2 Artigo 25 do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos da Organização das Nações Unidas (ONU).

Fonte: http://www.diplomatique.org.br/artigo.php?id=1514

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